Neutraal Kabinet

1. NEUTRAAL KABINET IN HET KORT

Een neutraal kabinet bestaat uit politiek neutrale bewindspersonen en regeert op basis van de wisselende meerderheden die van nature in de Tweede Kamer bestaan.

Bewindspersonen zonder politiek profiel
Een neutraal kabinet bestaat uit ministers en staatssecretarissen die niet verbonden zijn aan een politieke partij. Het kabinet is politiek neutraal.

Regeren op basis van wisselende meerderheden
Het kabinet regeert op basis van de (wisselende) meerderheden die van nature – dus zonder politieke akkoorden – in de Tweede Kamer bestaan. Het regeringsprogramma wordt derhalve opgesteld zonder een regeerakkoord in de Tweede Kamer als basis.

Het einde van de traditionele coalitiepolitiek
Omdat er geen regeerakkoord hoeft te worden gesmeed, hoeven de Kamerfracties geen samenwerking met elkaar te zoeken. Het is daarom niet noodzakelijk dat er zich in de Tweede Kamer een coalitie en een oppositie vormt.

Neutraal kabinet in de praktijk
Is er in de Tweede Kamer een meerderheid voor euthanasie bij voltooid leven, dan neemt het kabinet dit in zijn regeringsprogramma op. Is er daarnaast in meerderheid overeenstemming over het uitgangspunt dat de belasting op arbeid moet worden verlaagd, dan werkt het kabinet dit uitgangspunt in zijn regeringsprogramma uit. Wil de meerderheid van de leden in de Tweede Kamer minimaal vijftien megaton aan CO2-uitstoot verminderen, dan wordt dit de doelstelling van het kabinet.

2. FORMATIE NEUTRAAL KABINET

Bewindspersonen
Wil een neutraal kabinet kans maken op succes, dan dienen de ministers en staatssecretarissen boven de partijen te staan en zich te onthouden van partijpolitiek. Zij ontlenen het vertrouwen van het parlement niet meer op basis van het uitvoeren van een regeerakkoord dat tussen enkele coalitiefracties in de Tweede Kamer tot stand is gekomen. Het vertrouwen is gestoeld op de zuivere vertaling van de natuurlijke meerderheidsstandpunten en het persoonlijke optreden.

Met het oog op de vertrouwensregel, worden de bewindspersonen aangewezen door de Tweede Kamer. Gelijk aan het formatieproces zoals dat in 2012 voor het eerst zijn intrede deed, kan er door de voorzitter van de Tweede Kamer op advies van de voorzitters van de Kamerfracties een verkenner worden aangesteld. Omdat de informatiefase wordt overgeslagen, inventariseert de verkenner louter de wensen van de fracties over de bewindspersonen van het nieuwe kabinet. Op basis van deze inventarisatie adviseert de verkenner een formatieopdracht. De Tweede Kamer kan met een motie dit advies overnemen, waarmee een formateur opdracht krijgt een kabinet samen te stellen. Uiteindelijk worden de geschikte kandidaat-ministers en kandidaat-staatssecretarissen bij Koninklijk Besluit benoemd en ten overstaan van de Koning beëdigd. Omdat er geen regeerakkoord hoeft te worden gesloten, kan dit proces relatief snel worden doorlopen.

Het risico dat een minister zich niet conformeert aan het natuurlijke meerderheidsbeleid en zich als marionet van één van de Kamerfracties ontpopt, is een theoretische. Het risico is vooral voor de minister zelf, die zich daarmee immers toelegt op minderheidsbeleid. Zijn partijdige voorstellen kunnen niet rekenen op een meerderheid in de Tweede Kamer. Temeer vanwege de verhoogde mate van dualisme, staat zijn positie daarmee op het spel. Hij zal zich dus moeten conformeren, als hij door zijn collega-ministers op basis van het homogeniteitsbeginsel al niet is gecorrigeerd of om redenen van zelfbehoud voortijdig tot inkeer is gekomen.

Regeringsprogramma
Het neutrale kabinet regeert op basis van de – noodzakelijkerwijs wisselende – meerderheden die van nature in de Tweede Kamer bestaan. Oftewel de meerderheidsstandpunten die er oorspronkelijk zijn, zonder dat er sprake is van politieke akkoorden tussen de Kamerfracties. Het geheel van deze meerderheden vormt het uitgangspunt van het door artikel 45 van onze Grondwet gevraagde algemene regeringsbeleid; het regeringsprogramma.

Is er in de Tweede Kamer een meerderheid voor euthanasie bij voltooid leven, dan neemt het kabinet dit in zijn regeringsprogramma op. Is er daarnaast in meerderheid overeenstemming over het uitgangspunt dat de belasting op arbeid moet worden verlaagd, dan werkt het kabinet dit uitgangspunt in zijn regeringsprogramma uit. Wil de meerderheid van de leden in de Tweede Kamer minimaal vijftien megaton aan CO2-uitstoot verminderen, dan wordt dit de doelstelling van het kabinet.

In de komende jaren vult het kabinet deze kaders, zo nodig in afstemming met de Tweede Kamer, verder in en voert uit. Daarmee komt er een einde aan het regeerakkoord en de daarmee samenhangende coalitiepolitiek. Het regeringsbeleid wordt door het kabinet uit de Tweede Kamer ‘gedistilleerd’.

3. TOTSTANDKOMING BESLUITEN EN WETGEVING

Besluiten en wetgeving komen dus tot stand op basis van wisselende meerderheden. Hoewel iedere Kamerfractie een ander politiek programma heeft, is er op de onderwerpen waarover het kabinet een standpunt moet innemen een meerderheid te vinden of een compromis te smeden dat zoveel mogelijk in lijn ligt met de verschillende opvattingen.

Het onvermijdelijke compromis
Hoewel de richting voor het kabinet hiermee in belangrijke mate is bepaald, kan het kabinet enige mate van vrijheid niet worden ontzegd. Het door de onderscheiden Kamerfracties uitgewerkte beleid heeft namelijk een bepaalde samenhang, die door een blinde vertaling van de wisselende meerderheden (van meerdere fracties) in het regeringsprogramma zodanig verloren kan gaan dat maatregelen elkaar tegenwerken of begrotingstechnisch onacceptabel uitpakken. De enige manier waarop dit kan worden ondervangen, is door het opstellen van het in een meerpartijenstelsel onvermijdelijke compromis.

Waar vier of meer Kamerfracties met elkaar een regeerakkoord moeten smeden, staat men voor dezelfde uitdaging. Maar waar de compromisvorming in coalitiebesprekingen vooral een politiek spel tussen partijbelangen/partij-ideologieën is, staat het neutrale kabinet boven de partijen. Het kabinet is beter in staat om het compromis zuiver vorm te geven. Oftewel het logischerwijs beoogde meerderheidsbeleid zo dicht mogelijk te naderen. Dus geen politieke ruilhandel, maar een doordachte balans van de meerderheidsstandpunten en beoogde effecten.

Wat overigens niet betekent dat het kabinet nooit met eigen oplossingen kan komen of dat er in de Tweede Kamer geen politieke akkoorden meer kunnen worden gesloten. Ik stel mij voor dat dit laatste in sommige gevallen voor de besluitvorming zelfs noodzakelijk blijft.

Met de eerder genoemde doelstelling van een CO2-reductie van vijftien megaton kan een en ander worden geïllustreerd. Om deze doelstelling te halen, zullen er concrete maatregelen moeten worden genomen. Over de invulling daarvan zal verschillend worden gedacht. Laten we aannemen dat er in de Tweede Kamer in meerderheid overeenstemming is over een paar concrete maatregelen, die leiden tot een CO2-reductie van slechts vijf megaton. Verschillende scenario’s ter oplossing van deze impasse zijn denkbaar.

Initiatieven van het kabinet
Het kabinet kan met een eigen voorstel van maatregelen komen dat leidt tot een CO2-reductie van vijftien megaton. Dit voorstel kan nieuwe ideeën (mogelijk geïnspireerd door ervaring/deskundigheid uit de samenleving) bevatten of maatregelen zo vormgeven dat het politieke bezwaren wegneemt. Het kabinet kan er ook voor kiezen de maatregelen die door de Kamerfracties zijn aangedragen te combineren. Iedere Kamerfractie krijgt daarmee slechts voor een deel zijn zin, maar daar staat tegenover dat de gewenste reductie van vijftien megaton wordt gehaald.

Een politiek akkoord in de Tweede Kamer
Zodra de Tweede Kamer constateert dat het kabinet er niet in slaagt om een meerderheid van de Kamerleden achter zich te krijgen, dan is het ook denkbaar dat enkele Kamerfracties – die samen een meerderheid vormen – besluiten om met elkaar om tafel te gaan en een politiek akkoord sluiten. Simpelweg omdat de gezamenlijke doelstelling belangrijker wordt gevonden dan de verschillende opvattingen over de weg daar naartoe.
Dit akkoord doet denken aan een regeerakkoord, maar dat is het niet. Het is een politiek akkoord op één thema. De drijfveer voor het akkoord is vanwege het ontbreken van uitzicht op jarenlange politieke macht (op alle onderwerpen) veel meer politiek-idealistisch gedreven. Bovendien staat er geen kabinet op het spel, als de Kamerfracties er onderling toch niet uitkomen. Een nieuwe poging in een andere samenstelling is zonder meer mogelijk.

De weg die wordt ingeslagen hangt dus af van de inbreng van het kabinet en uiteindelijk de opstelling van de Tweede Kamer. Mocht de gekozen koers tot ontevredenheid leiden bij de kiezer, in de Tweede Kamer of in strijd zijn met internationale afspraken, dan zal dit een nieuw debat aanzwengelen. We worden daarmee uitgedaagd om terug te gaan naar de inhoud.

4. KANSEN EN UITDAGINGEN

Kansen

Positie Kamerleden
Voor onze parlementaire democratie is een neutraal kabinet aantrekkelijk. De hedendaags vooral symbolische artikelen 50 en 67 lid 3 van onze Grondwet bepalen dat onze volksvertegenwoordigers geen deelbelangen, maar het algemeen belang dienen te vertegenwoordigen. Waar de deelbelangen via de verschillende politieke kanalen in de Tweede Kamer doordringen, moet worden aangenomen dat de Tweede Kamer in zijn voltalligheid – waaruit juist het neutrale kabinet zijn beleid put – het algemeen belang representeert. Vooral het in 1983 uitgeklede verbod van last kan tevreden toekijken, nu Kamerleden zich niet meer binden aan regeerakkoorden waardoor zij zich mogelijk diametraal ten opzichte van hun eigen overtuiging moeten opstellen. Met een neutraal kabinet is dat laatste immers lastig verdedigbaar. Hier ligt bovendien een kans voor ‘de politiek’ om de vertrouwensrelatie met de burger te verbeteren; de volksvertegenwoordiger kan dicht bij zijn idealen blijven.

Controlerende functie
In het parlementaire zelfreflectierapport ‘Vertrouwen en zelfvertrouwen’ is terecht geconstateerd dat de controlerende functie door het regeerakkoord wordt uitgehold. De regeringsfracties zijn immers minder kritisch op het kabinet, omdat deze fracties medeplichtig zijn aan het regeringsbeleid. Bovendien worden de bewindspersonen in de regel uit de eigen gelederen naar voren gebracht. Van de oppositiepartijen kan weliswaar een verscherpte controle worden verwacht, maar deze fracties zijn traditioneel in de minderheid en daarom relatief machteloos. Door het wegnemen van het regeerakkoord is iedere volksvertegenwoordiger vrij het kabinet maximaal te controleren.

Verkiezingen op inhoud
Het uitzicht op een neutraal kabinet zal ook zijn invloed hebben op het stemgedrag van kiezers. Op basis van peilingen kunnen kiezers zich ter beïnvloeding van de coalitievorming (of wie premier wordt) laten verleiden tot het uitbrengen van hun stem op een andere partij dan oorspronkelijk beoogd. Dit is een verstorende factor in het democratische proces, als de kiezer daardoor zijn stem uitbrengt op een partij die programmatisch niet zijn eerste voorkeur heeft. Bij de verkiezingen van 2012 kwam dit fenomeen sterk naar voren; zo’n 23 Kamerzetels werden strategisch toebedeeld. Wetende dat er geen coalities tot stand zullen komen en dat de partij waarop gestemd wordt geen premier levert, ontbreekt voor de kiezer aanleiding voor een strategische stem. Wat naar mijn verwachting ook tot het verleden behoort is een afstraffing van partijen die hebben meegeregeerd, waar we 15 maart 2017 een historisch voorbeeld van hebben gezien. Ook hier bewegen we aldus weg van het politieke spel en verleggen we de focus naar de inhoud.

Stabiliteit kabinetten
Het risico dat een politieke partij zich vervreemdt van zijn kiezers wordt groter naarmate er door de corresponderende fractie in de Tweede Kamer meer concessies moeten worden gedaan. De gevoelde noodzaak tot het doen van concessies is voorts afhankelijk van het aantal en de soort partijen waarmee politiek wordt samengewerkt. Hoe meer partijen en hoe groter deze partijen onderling ideologisch uiteen lopen, hoe groter de concessie. Van den Berg redeneert als volgt: ‘Het grootste risico van een ‘kabinet van gemengde samenstelling’ is, hoe paradoxaal ook, zijn succes. Het goed samenwerken in zulk een kabinet, op hoofdzaken door de parlementaire meerderheid gesteund, leidt bijna onvermijdelijk tot geleidelijke depolitisering: het niet langer formuleren van vraagstukken in politiek ideologische termen.’ [J.Th.J. van den Berg, ‘Regeren zonder vaste meerderheden’ in: G. Voerman (red.), Halverwege? Tussenbalans kabinet-Rutte II (Deel 4 van de Montesquieu-reeks) (p. 21-33), Den Haag: Montesquieu Instituut 2014, p. 28.]
Het vervolgrisico van vervreemding is profileringsdrang, met een verharding van de verhoudingen onderling tot gevolg. Kabinetscrises liggen nu op de loer.

De kracht van een neutraal kabinet wordt ook hier zichtbaar. De noodzaak tot het doen van concessies door een Kamerfractie is geminimaliseerd; de volksvertegenwoordiger kan zich – enigszins vergelijkbaar met de oppositiefracties nu – in zijn eigen politieke ideologie blijven uitlaten. Dit draagt bij aan stabiliteit. Aanleiding tot een motie van wantrouwen kan – naast het niet adequaat optreden door een bewindspersoon of zijn ambtenaren – ontstaan indien het kabinet aangaande een uitgesproken kwestie de wil van de Tweede Kamer niet volgt. Maar andere, politieke, crises liggen minder voor de hand. Zo wordt van de Tweede Kamer niet meer verlangd dat er tussen de fracties overeenstemming wordt bereikt om een kabinet in het zadel te houden. Een belangrijke potentiële aanleiding tot de val van een kabinet is hiermee geëlimineerd.

Minder laveren en toch flexibel
Door het wegnemen van het onvoorspelbare regeerakkoord, zal de politieke koers over de langere termijn minder laveren. Tegelijkertijd is in tegenstelling tot het kabinet en de regeringsfracties die een regeerakkoord als basis hanteren, een neutraal kabinet bij een verandering van externe omstandigheden of interne verhoudingen goed in staat het beleid daarop aan te passen. Zou de discussie over uitgeprocedeerde vreemdelingen van april 2015 zijn ontstaan terwijl er sprake is van een neutraal kabinet, dan hoeft het kabinet aan de Kamerfracties slechts ‘standpunt te vragen’ en van daaruit het regeringsbeleid op te tekenen.

Evenredige invloed
Een evenredig stelsel zou moeten leiden tot evenredige invloed. Bij het vormen van coalities kunnen kleine Kamerfracties echter onevenredig aan invloed winnen, terwijl grotere oppositiepartijen juist structureel buitenspel worden gezet. Het wegnemen van regeerakkoorden, coalities en opposities maakt dat alle partijen meedoen.

Uitdagingen

Politieke neutraliteit kabinet
Hoe wordt – ook in de beeldvorming – de politieke neutraliteit van het kabinet gewaarborgd?

Daarvoor is in mijn ogen nodig dat in de Reglementen van Orde wordt bepaald dat alleen personen die niet lid (actief?) zijn of zijn geweest van een politieke partij, voor een positie als minister of staatssecretaris in aanmerking komen. Verder wijs ik op het zelfcorrigerende mechanisme dat ik onder ‘2. Formatie neutraal kabinet’ heb beschreven.

Samenhangend beleid
Kan er uit de mengelmoes aan natuurlijke meerderheden samenhangend beleid worden opgesteld?

Het werken met wisselende meerderheden binnen het Nederlandse parlement is niet nieuw. In de periode van Rutte I en Rutte II hebben wij een voorproefje gehad in de vorm van het Lenteakkoord, een onderwijsakkoord en de samenwerking met ‘de constructieve drie’. Al kwamen deze meerderheden tot stand door politieke akkoorden; het toont, ook beleidstechnisch, de werking van wisselende meerderheden in de praktijk aan.

De Tweede Kamer en het compromis
Waarom zou een Kamerfractie akkoord gaan met een (noodzakelijk) compromis, als daar politiek niks tegenover staat?

Allereerst: dat hoeft niet. Voet bij stuk houden zal evenmin leiden tot de val van het kabinet. Echter zodra halsstarrigheid tot breed ongewenste besluiteloosheid leidt, volgt eerst het zo waardevolle debat. Leidt dat debat niet tot een oplossing, dan zullen één of meer van de fracties toch overstag moeten gaan. Voor zover het rechtvaardigingsargument van het nemen van verantwoordelijkheid in het landsbelang niet opgaat, ligt het risico van politieke ruilhandel toch weer op de loer. Is daarmee, via een omweg, de traditionele coalitiepolitiek toch onvermijdelijk? Het antwoord is simpelweg: dat hangt van de opstelling (lees: de wil of onwil) van de verschillende partijen af.

5. INVOERING

Een wijziging van de Grondwet is voor de invoering van een neutraal kabinet niet nodig. Invoering vraagt wel een wijziging van de reglementen van orde. Dit betekent dat het neutrale kabinet kan worden geformeerd zodra de Tweede Kamer van het nut en de werking ervan is overtuigd.

MEER INFORMATIE

Heeft u vragen of opmerkingen? Klik op ‘info’, rechtsboven op deze pagina.

Zegt het voort!